在管办分开的前提下组建医药卫生大部制

　　3. 现有的药品集中招标采购制度由于强化了卫生行政部门的权力，已经因商业贿赂和行政腐败丛生而完全违背政策初衷。可以预期的是，《意见》提出的政策建议必然导致药品供销走向事实上的“统购统销”，高度的行政管制权力和由此创造的、没有竞争约束的行政垄断所必然产生的行政腐败、低效率和高成本只会导致药价的进一步抬高和廉价药物的进一步短缺。与之相伴随的还有几乎必然出现的政府补贴的无底洞和财政的不堪重负。

　　4. 实际上，在国内药品流通领域，通过完全市场化途径已经发展出一些流通环节少、效率高、成本低的药品分销配送模式。在这些药品分销配送模式中，平均配送费用（或者说批发商加价）不足4％,已经基本达到美国同行业的水平。而且，这种高效率、低成本模式配送的主要是廉价基本药物药以及非处方药。但是，由于占据药品零售70％以上市场份额的公立大中型医院严重偏好高价药、排斥廉价药，从而极大地抑制了这种高效率的市场化药品配送模式的发展。

　　5.因此，通过若干外部制度的改革，就能够完善基本药物供应的市场保证体系，而无须重建行政化的基本药物制度。这些主要针对“以药补医”的改革建议其实已经在《意见》中提出：“通过实行药品购销差别加价、设立药师服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医疗机构补偿机制”，“规范公立医院收费项目和标准，研究探索按病种收费方式改革”、“积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用”、“积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式”。

　　要推动和深化上述各项改革以及《意见》中方向正确的改革方案内容，必须解决卫生行政部门与公立医疗机构管办不分的问题，并在此基础上奠定本轮医改成功的组织保障。

　　从“管办分离”到“大部制”

　　课题组认为，可以毫不夸张地说，在管办分开的前提下组建医药卫生大部制，是本轮医改成功的组织保障。

　　这是因为：第一，由于管办不分，尽管公立医疗卫生机构名义上是法人，但其法人治理结构根本没有建立起来，其法人代表根本不能自主决策，更无法独立承担民事和刑事责任。第二，由于管办不分，卫生行政部门必然要保护公立医疗机构的利益，在其履行医疗卫生行业监管职能时，必然会不公平地对待非其下属的或民间资本举办的各类医疗机构。 第三，还是由于管办不分，医疗卫生事业行政管理体系支离破碎。目前医疗卫生事业可谓九龙治水，而相当一部分政府部门实际上缺乏对医疗卫生事业进行公共管理的专业知识、专业信息和专业技能。例如，建立按病种付费的基础是动态变化的诊疗规范，而诊疗规范的基础又是大量由医疗机构垄断的处方信息，不但医保机构很难推行这一科学而具有激励性的付费机制，医药价格管理部门也同样缺乏医疗服务和药品生产流通的成本信息，因而也难以制定出科学合理的医药价格。多部门治理的格局固然能造就一定的制衡，但是，在更多的情况下导致政策制定与实施的相互掣肘，对医疗卫生事业造成了诸多不利的影响。

　　在党的十七大报告中，胡锦涛总书记将管办分开列为医疗卫生体制改革的四项基本原则之一，为我国医疗卫生事业管理体制的变革指明了正确方向。不仅如此，在医疗卫生行政管理和监管体制的改革上，我们同样必须牢记胡锦涛总书记在十七大报告中提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的改革精神，抓紧在近两年内完成众所期盼的医药卫生大部制的组建工作。据此，课题组在《医改重大问题之六：大部制》的研究报告中，提出如下政策建议：

　　在管办分离得到落实的前提下，医药卫生行政部门应该也必须成为医疗卫生事业全行业的监管者，因此，医疗卫生监管体系的整合必须提上议事日程。这一整合的必然选择就是“卫生大部制”，而“卫生大部制”的可行组织形式可以是国家健康委员会。

　　（课题主持人：金碚；主要执笔成员：金碚、余晖、朱恒鹏；提供意见专家：王延中、郑秉文、黄群慧、赵农、张其仔等。本政策建议由余晖执笔，朱恒鹏参与修改，金碚改定。全文完，详细内容请见本报网站。）