在管办分开的前提下组建医药卫生大部制

　　3. 在法人化基本成形的前提下，公立医疗机构民营化也可以实行。各类公立的基层医院，尤其是一级、二级医院，完全可以向民间资本开放，引入民间战略投资者，促使这些服务量严重不足、陷入恶性循环的医疗机构转制，是实现医疗资源有效配置的可行途径。即使是大医院、特别是三甲医院，也未尝不能探索走向民营化。

　　在民营化的模式中，政府则可通过各种手段，将已有法人化改造的公立医院的部分存量或者新增服务，以契约化、租赁或者出售的方式，转给民办机构来运营。部分公立医院甚至整体转制为民营机构，一般而言是非营利性组织。

　　在推进民营化的过程中，政府最主要的职责是建立一个制度（或法律）框架，给出公立机构、非营利组织和营利性组织建立和运营的基本游戏规则。建议政府在现有的《事业单位管理条例》和《民办非企业单位注册条例》的基础上，尽快开展《公立组织法》和《民办非营利组织法》的立法调研。

　　通过改革外部制度，市场化完全可以解决基本药物的供应，市场化是药品供应体系改革的正确道路。

　　药品问题

　　“基本药物可获得性较低”是目前支持重建基本药物制度的主要理由，而其体现在《意见》中的政策建议却是“基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送……统一制定零售价”、“城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物……”不难看出，这一政策建议所导致的“医药不分”与收支两条线管理的政策建议所导致的“政事不分”和“管办不分”有必然的逻辑关系，同样是对《意见》指导思想的违背。

　　课题组在《医改重大问题之五：药品供应》研究报告中对上述观点和政策建议提出了完全不同的看法。

　　1.实际上，由卫生部或者国家药监局进行或者资助的研究课题提供的数据表明，不管是按照品种数量计算还是按照药品费用计算，各级医疗机构70％~80％的用药选择了基本药物。如此高的使用比例，显然不能得出“基本药物的可获得性较低”或者说基本药物受到冷落的结论。至少从总体上讲，入选国家基本药物目录的药品是国内医疗机构及患者的主要用药选择。而同样有证据表明，正确的问题陈述应该是：“基本药物中廉价药物的可获得性较低。”

　　2. 国内医疗机构尤其是大型公立医院严重偏好购销高价药品、排斥廉价药物，根源在于国内医疗医药体制存在的一系列环环相扣的制度性弊端：政府人为压低医疗服务价格迫使医疗机构通过卖药盈利来维持运转，形成“以药补医”机制，这一机制赋予了医疗机构抬高药价、谋取售药利润的合法权利，而公立医疗机构在药品零售环节上的双向行政垄断地位使其具有足够的能力高价卖药以获得高额卖药收益。进销加价率管制，则进一步诱导医院进销高价药，因为，在这样一种管制制度下，医院只有通过和药企合谋抬高药品批发价格，才能以高额折扣（回扣）和购销加价的形式最大限度地获得卖药收益。而单独定价政策加之宽松的新药审批制度，为药厂提高药品批发价、医院购销高价药提供了便利。公费医疗和职工医保对医疗机构采取“按项目付费”的费用结算方式，也为医疗机构的这种药品使用模式提供了方便。