核心提示：在我国现行公共管理中，政府作为监管者和行政管理者的身份和职能常常混杂，这是各个领域监管体制混乱以及监管效果不佳的总根源。就医疗卫生而言，这一问题主要体现在卫生行政部门与某些医疗卫生服务机构存在上下级关系，监管者和行政管理不分，常常导致监管失灵。比如，卫生行政部门对下级直属机构的行为错误有可能采取隐瞒、包庇甚至纵容的立场。
编者按
相比2007年，2008年的中国医改，从卫生经济理论延伸到了具体细节操作与政策制定。相比2007年理论和路径之争，2008年的中国医改争论更加聚焦利益调整。
随着新医改方案征求意见稿正式对外公布，参与争论和讨论不再仅是专家和学界，围绕医和药展延出的各种复杂链条上，相关的政府管理部门、行业协会、医院负责人等操作利益方都纷纷亮相。
2007年底，我们总结中国医改，选取了对医改政策研究酝酿期发挥重要作用的三名学界专家，分别展示了学者们对中国医改开出的不同“药方”，试图为公众展现中国医改理论争论的8个关键点。
2008年底，我们的“切口”更为开阔——面对1.3万字的新医改方案制度描绘，学者，和医药利益相关者们，即协会代表、企业、医院、政府官员有不同的声音。
希望以此为切入点，再次为公众展现，中国医改进入政策操作阶段的8个关键点。
0月14日，新医改方案对外公布，正式公开征求意见。从厚达40页的内容中，公众还是看到了两年来的争议达到的共识：财政“埋单”公共卫生、医保全民覆盖、加大政府卫生投入、投向倾向基层、强调基本、供需兼补等。
然而，共识后争论没有止步。
医改关键性的制度和体制改革设计到底是什么？学者和业界在寻找。在学界看来，最怕的是看似方案观点包罗各方观点、颇有地方试验空间，但利益却隐藏在前后观点矛盾的“迷雾”中。
拨开“迷雾”，需要从以下8个关键点入手。
重构药品流通体制
朱恒鹏(中国社科院经济研究所研究员)：新医改方案中提出的“基本药物供应体系”，即政府组织的定点生产、统一价格、统一配送”制度，实质上是“药物统购统销”模式。
这种做法必然会导致药品生产和配送的行政垄断局面。更重要的是，这种模式可能导致的全方位垄断局面。即这意味着行政部门将垄断全国基本药物，可能占全部药品消费的70%以上。
实质上，由于占据药品零售70%以上市场份额的公立大中型医院严重偏好高价药、排斥廉价药，从而极大地抑制了这种高效率的市场化药品配送模式的发展。
所以，解决廉价药问题关键是医疗服务体制改革，医院运行体制改革。即现行医药定价机制，用经济激励办法来促进医院合理用药，是基本药物制度“落地”的根源性改革方向。
于明德(中国医药企业管理协会副行业会长)：基本药物真的没人生产？2006年统计数据显示，中国生产化学制剂厂家4000多，中成药7000多。我国药品制剂生产能力严重供过于求。在这种情况下怎么会有廉价药缺失？部分廉价药缺失的根本原因是以药养医的卫生体制，关键是医院不愿采购。
显然，这种做法是统购统销思维方式，弊端是割裂了市场主体——生产、流通、使用三方的供应链，妨碍了供需双方的直接联系，强化了行政性市场垄断，可能引发的后果：效率低下、没有服务、资源浪费等。
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